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浅议基层政协作为专门协商机构与政协党的建设
作者:夏兴初 张文戈 来源: 点击数:

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中国特色社会主义进入新时代,“推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展”成为人民政协必须担当的重要使命。为此,就必须要发挥好“社会主义协商民主专门协商机构”作用。如何发挥好人民政协“专门协商机构”作用,首要的是抓住人民政协事业的灵魂,始终不渝地坚持中国共产党的领导,将党的建设放在政协工作的龙头地位,以党建明方向、促履职、带队伍,增强政协协商的针对性、有效性、前瞻性,为推动高质量发展、加快社会主义现代化强国建设作出新的更大贡献。

一、社会主义协商民主建设理论的不断深化,赋予了人民政协“专门协商机构”的功能定位

(一)协商民主在新中国政治生活中的发展渊源。全国政协第一届全体会议的召开,标志着协商民主这种民主形式开始在全国范围内实施。新中国成立以来,我们党不断推进政治体制改革,完善民主制度,丰富民主形式。江泽民同志1991年最早提出社会主义民主有两种形式,他指出:“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在选举和投票之前进行充分协商,尽可能就共同性问题取得一致意见,是我国社会主义民主的两种重要形式。”2006年颁发的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》,首次以正式文件的形式论证了“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商,尽可能就共同性问题取得一致意见,是我国社会主义民主的两种重要形式”。2007年,国务院新闻办公室发表《中国的政党制度》白皮书,第一次确认了选举民主和协商民主的概念,并强调“人民代表大会制度与中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,有着相辅相成的作用”。十八大报告以较长的篇幅论述“健全社会主义协商民主制度”,这是自1991年提出“我国社会主义民主的两种重要形式”以来,再一次把协商民主从一种民主形式上升为一种制度形式,成为我国国家政治制度层面上的一个重要部分。

(二)人民政协功能定位的历史演变。在新中国成立之初,毛泽东同志在1954年就提出过人民政协是“各党派的协商机关”。改革开放以来,江泽民同志在1999年也说过人民政协是“民主协商机构”。2018年修订的《政协章程》规定:“中国人民政治协商会议是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构”。从“各党派的协商机关”到“民主协商机构”,再到“专门协商机构”,是对人民政协功能定位不断深化的认识过程。在新的时代背景下,发挥好人民政协“专门协商机构”的作用,是“推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展和国家治理体系和治理能力现代化”的重要组成部分和有效途径。

(三)“专门协商机构”的深刻内涵。首先,人民政协是协商的“专事”机构。协商民主广泛多层制度化发展,政党、人大、政府、政协、人民团体、基层组织、社会组织都有协商事务,都是协商渠道,但作为重要协商渠道和专门协商机构,只有政协一家。政治协商是首要职能,民主监督是协商式监督,参政议政是协商议政,三大职能都是着力从事以协商为主责主业的专门工作。其次,政协协商应通过制定年度协商计划确定“专题”。新修订的政协章程规定:“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会应制定年度协商计划。专题议政性常务委员会会议议题、专题协商会议题及其他协商形式的重要议题,应列入年度协商计划,做到协商议题和协商形式相匹配”。由此可见,人民政协协商不是无组织的自发的社会个体行为,是在中国共产党的领导下,通过政协组织的特定程序形成工作方案,并努力做到有计划、有题目、有载体、有成效。第三,政协委员必须具备协商的“专业”水平。习总书记指出:“政协委员社会知名度大、关注度高,一言一行都要具有影响力和示范性。”这个“影响力和示范性”,主要讲的是知识力量、专业水平和人格魅力。这也就决定了在人民政协与政协委员协商,讲求的是“质量”而不是“数量”,靠的是真知灼见,而不是头衔职位。第四,政协机关必须有一支精通协商的“专职”队伍。人民政协协商履职活动政治性、政策性、专业性都很强,政协机关是服务委员履职的办事机构,必须有一支政治坚定、作风优良、学识丰富、业务熟练的高素质的委员队伍和机关干部队伍。第五,重要的协商成果要“专报”党委政府和有关部门。政协的重要的协商议政履职成果要通过专项调研(监督)报告、提案、建议案等形式,专门报送党和政府及有关部门,并通过成果转化,促进相关工作开展。

二、新时代加强人民政协党的建设的重大意义

改革开放以来,党中央对加强人民政协工作提出了一系列要求,制定了专门的文件,不断推进人民政协工作创新发展。特别是《中共中央关于加强新时代人民政协党的建设的若干意见》,聚焦人民政协党的建设,对新时代人民政协工作提出了新任务新要求。此前人民政协工作相关文件中,关于人民政协自身建设都有具体的要求,也强调党的领导,但不够系统,聚焦的问题也不突出。《若干意见》强化了党领导人民政协的制度意识,强调要把党的建设放到人民政协工作更加突出的位置,切实做到以党的建设引领人民政协工作,特别是引领“专门协商机构”作用发挥,推进协商民主广泛多层制度化发展。

(一)人民政协发展史,决定坚持党的领导是人民政协最本质的特征。人民政协自诞生之日起,为夺取我国革命、建设、改革事业的胜利作出了重大贡献。在中华民族站起来的时期,人民政协作为中国共产党领导的、各民主党派和无党派人士参加的、多党合作的统一战线的组织,为巩固新生的人民政权、完成社会主义改造、推进社会主义革命和社会主义建设作出了重要贡献。在中华民族富起来的时期,人民政协调动一切积极因素,团结一切可以团结的力量,为改革开放和社会主义现代化建设作出了重要贡献。在中华民族迎来强起来伟大飞跃的新时代,人民政协正发挥着社会主义协商民主重要渠道和专门协商机构重要作用,为实现党和国家“两个一百年”奋斗目标作出新的更大贡献。实践证明,只有坚持党的领导,才能确保政协工作正确的政治方向,才能充分发挥新时代政协“专门协商机构”作用。

(二)中国特色的制度安排,决定坚持党的领导是人民政协最本质的特征。中国特色社会主义制度最显著的特色就是中国共产党的领导。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度创造了中国共产党领导、多党派合作、中国共产党执政、多党派参政的政治格局。多党合作和政治协商的规范运行、有序开展和实效显示,都离不开中国共产党发挥核心力量的作用。人民政协坚持中国共产党的领导是中国特色的制度安排的必然要求。

(三)政治组织的属性规范,决定坚持党的领导是人民政协最本质的特征。人民政协是统一战线组织,是人民民主的重要实现形式,是国家治理体系的重要组成部分,是政治组织和政治共同体。在中国所有政治组织中,中国共产党是最高政治领导力量,所有政治组织都在党的领导之下,旗帜鲜明讲政治是人民政协的根本要求,讲政治首先要讲的是中国共产党的领导。人民政协发挥好其作为特殊政治组织的作用,理应在坚持党的领导上彰显其最本质的特征。

(四)发挥“专门协商机构”作用需进一步加强政协党的建设。人民政协是国家治理体系重要组成部分,担负着推进国家治理、巩固党的执政基础的重要职责。协商民主是实现党的领导的重要方式。作为“专门协商机构”,人民政协既要坚决贯彻党委的决策部署,又要对群众广开言路,将群众纳入国家治理,把对上负责与对下负责有机结合起来,实现共建共治共享,从而把各党派团体和各族各界人士紧紧团结在党的周围。只有加强党在政协的全面领导,才能把发挥政协在国家治理体系中的重要作用作为重大政治责任,切实增强参与国家治理的责任感使命感,自觉担当、主动作为,从而积极发挥人民政协作为党委、政府联系群众的重要桥梁纽带作用,把握好协商民主的分寸和节奏,做好畅通渠道、反映民意、化解矛盾、弥合分歧的工作,以民主促团结,以团结实现更高层次的民主,不断巩固的扩大党的执政基础。

三、基层政协“专门协商机构”作用发挥中存在的主要问题

2018年修订的《政协章程》“总纲”指出:协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。中国人民政治协商会议是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构,要聚焦国家中心任务,把协商民主贯穿履行职能全过程,完善协商议政内容和形式,着力增进共识、促进团结,在推动协商民主广泛多层制度化发展、推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥不可替代的作用。由此可见,政协这个“专门协商机构”在新时代的主要任务是“推动协商民主广泛多层制度化发展”。近期,广安市政协牵头就市、县两级贯彻落实《中共中央关于加强社会主义协商民主的意见》和省委“实施意见”情况开展了专题调研,经认真梳理,基层政协发挥“专门协商机构”、推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展上还存在以下主要问题。

(一)从协商制度机制来看,协商流程不规范。中、省出台的“意见”和“实施意见”中,相关规定显得过于宏观、宽泛,指导性很强,但操作性不够。在基层政协实际操作中,从制定协商计划、明确协商议题和内容、确定协商人员、开展协商活动以及协商成果运用反馈等各个方面均缺乏具体操作规范,随意性较大。特别是在“协商成果运用反馈”方面,对协商意见建议采纳与否、采纳多少、推进工作的实际情况等大多是“糊涂帐”;即便是在上下形成共识的提案办理上,也大多止步于通报情况、书面反馈“文来文往”层面。

(三)从协商层级来看,呈现出“上重下轻”现象。市、级政协开展协商工作较为规范,而县级政协由于没有乡镇的延伸机构,在开展基层协商中,乡镇政协委员发挥作用不大。

(四)从协商主体来看,“两支队伍”建设还需进一步加强。由界别组成是政协这个“专门协商机构”区别于其他政治组织的重要特征。但除党派团体外,政协其它界别的组织化程度不高,导致作为政协工作主体的委员大多是兼职,受到履职时间、精力等方面的客观制约,“年委员、季常委”现象在一定程度上客观存在,离“懂政协、会协商、善议政”还有较大差距,特别是在履职状态、责任担当方面还有较大提升空间;作为为委员服务的机关干部,尤其是从一线领导岗位上转岗到政协机关工作的部分干部,或多或少存在“船到码头车到站”“松口气歇一歇”“坐等退休”等思想观念,缺乏“一线”的意识和担当,疏于学习和实践能力的继续提升,离“开口能讲、提笔能写、遇事能干”还有较大差距。

四、切实加强人民政协党的建设,更好发挥基层政协“专门协商机构”作用,推进协商民主广泛多层制度化发展

党的建设并不直接推进工作,其主要功效是通过党的政治建设、思想建设、组织建设提振人的精神状态、激发组织荣誉感和履职激情;通过作风建设、纪律建设并把制度建设贯穿其中,为自然人的工作和生活提供规范、设置底线,从而实现党组织把方向、管大局、保落实的功能。因此,要更好发挥人民政协“专门协商机构”作用,就要以人民政协党的建设为引领,以党建提高精神境界、强化责任担当、提升能力水平。

(一)以党的政治建设为统揽,强化思想政治引领,把牢政协协商民主正确政治方向和履职边界。政协党组要切实担负起党对人民政协领导的政治责任,把党的政治建设作为党的根本性建设摆在首位,引领、带动广大政协委员、政协机关干部和政协各参加单位坚决践行“两个维护”;同时,要加强经常性政治思想教育和思想政治引领,认真解决好“谁影响谁”的问题,使协商过程成为宣传党的路线方针政策、展现党和国家一系列历史性成就、对委员进行团结教育的过程,切实统一思想、增进共识,不断增强各族各界人士对中国共产党和中国特色社会主义的政治认同、思想认同、理论认同、情感认同。要厘清人民政协协商民主同其他协商民主渠道的关系,发挥好对政党协商的延伸作用、对人大协商的配合作用、对政府协商的辅助作用和对人民团体协商的促进作用,共同推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展,确保政协协商民主始终与党委同心、与政府同力、与人民同生。

(二)以加强组织建设、纪律建设、作风建设为抓手,建设一支“政协铁军”。党的力量来自于党的组织和党的工作。新时代加强政协党的建设,要重点解决党建工作有盲区的问题,推进政协党的组织和党的工作“两个全覆盖”。一方面,要加强政协党的组织体系建设,坚持和完善政协党组、机关党组、综合党委、机关党委、党支部等组织体系,理顺关系、完善机制,为党建工作奠定良好基础。要切实把党支部建成“专门协商机构”的战斗堡垒,以支部为单位落实好“三会一课”制度、党员领导干部和党员委员双重组织生活制度,将党的领导、党的要求落实到最基层。另一方面,要推进政协党的工作全覆盖,使党的工作不仅覆盖到党员,而且延伸到党外的政协委员,切实做到哪里有政协委员哪里就有党的工作,哪里有党的组织哪里就有健全的组织生活和党的组织作用的充分发挥;同时,加强作风建设、驰而不息作风,加强纪律建设、推进全面从严治党,真正激发委员和机关干部“我是党的人我骄傲、我为党工作我自豪”的组织荣誉感和履职激情,真正做到政治上靠得住、能力上跟得上、工作上干得实、责任担当上扛得起、廉洁上行得正,真正有铁一般信仰、铁一般信念、铁一般纪律、铁一般担当,为政协发挥“专门协商机构”作用提供坚强人才保障。

(三)发挥政协党组织的统筹协调作用,推进协商民主广泛多层制度化发展。一是进一步强化推进协商纳入党政议事决策机制。坚持协商于决策之前和决策之中,把协商纳入党委、政府的决策程序。要根据年度整体工作部署,由党委、政府及其部门会同政协提出年度需要提交政协协商的议题,增强协商的主动性、计划性、针对性和互动性,以制度作保障,改变协商靠“党委主要领导的开明、政府主要领导的开通”的局面,使党委、政府从“关心协商”到“必须协商”,从“可以协商”到“程序协商”,实现从“软约束”到“硬办法”的跨越。二是进一步健全落实协商意见建议采纳落实反馈机制。会同党委、政府进一步研究建立健全政协协商意见建议的采纳落实和反馈制度,对政协调研报告、大会发言、提案、社情民意信息、民主监督建议书等,建立党委、政府领导阅批制度,并对批示办理的原则、流程、时限、责任和督查等方面作出具体明确的规定,确保政协协商成果件件有着落、事事有回音,促进协商和决策良性互动,推进协商民主不断深入发展,促进提高执政、行政能力和水平。三是进一步健全高质量协商的政协工作机制。政协职能作用的发挥,靠的既不是执政权,也不是行政权,更不是司法权,靠的是话语权。要按照问题导向原则,针对制约和影响政协协商质量的机制性问题,大胆创新,大刀阔斧地进行研究改革。特别在政协的看家本领——调查研究上,要贯彻落实习近平总书记“大兴调查研究之风”的重要指示,按照《中共中央关于加强新时代人民政协党的建设的若干意见》中“改进调研视察考察”的要求,改进调研视察考察方式,包括调查选点、参与人员、活动组织、方式流程、结论论证等。要改进协商的组织形式,增强协商的民主性、互动性、务实性,既避免一团和气,又避免争吵不休,既要营造和谐的讨论氛围,又要鼓励讲真话、讲实话,让协商在思想交流交锋中碰撞出闪亮的火花。四要切实延伸触角,补齐“基层(乡镇、村居)协商随意性大”这个短板。一方面,要推广江苏徐州、安徽灵碧等地稳步推进政协协商向基层延伸的做法与经验,结合地方实际出台推进基层协商民主建设的实施意见,组建委员履职小组,搭建乡镇(街道)、村(社区)和企事业单位三类协商议事会议平台,设立社情民意联络站等,推动委员履职工作下沉。另一方面,要鼓励有条件的地方大胆尝试,设立乡镇(街道)政协工作延伸机构,设立专职工作人员,并构建适用可行的运行机制,对乡镇(街道)、村居(社区)协商什么、谁来协商、如何协商等作出明确规定,聚焦脱贫攻坚、污染防治等重大问题和涉及群众切身利益的问题,通过入户走访、发放议题征集表、召开座谈会等方式,按照提出意见、互动协商、修订意见、提请确认等步骤,就协商议题进行充分协商,努力形成共识。推动协商成果实施,及时将协商成果向群众和相关单位反馈,并在下次协商议事会议上通报,力求协商事项“件件有回音,事事见成效”。

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